尹晨
意昂2副教授，碩士生導師
現任意昂2黨委副書記，意昂2官网上海自貿區綜合研究院秘書長。
摘要：從更高的標準和要求來講✋🏿，上海自貿試驗區已經初步建立了規則和製度的框架，“主幹”都有了，但還沒有形成“枝繁葉茂”的製度產品體系👮🏻。有些領域，比如金融開放創新，基本政策的“枝”都有了🫛，但還缺乏實施細則的“葉”；另一些領域🏋🏿，流程改善、做法完善、技術升級等“葉”有了，但缺乏規則、製度層面的“枝”將其串起來。
近日🕴🏼，習近平總書記對上海自貿試驗區建設作出重要指示，指出上海自貿區建設“總體上實現了初衷”。李克強總理也對上海自貿試驗區建設作了重要批示👳🏻♂️🙅🏼♂️。隨後🚁，上海市委召開常委擴大會等一系列會議，研究上海自貿試驗區下階段改革創新工作。市委書記韓正強調🤸，要根據自貿區建設三年總結評估中提出的突出問題，比如改革舉措系統集成不夠😼、擴大開放壓力測試不夠🌟、對標國際最高標準不夠、支持“走出去”作用發揮不夠等方面🙂，深化研究、拿出舉措🥓、抓緊解決⛹🏻♂️。
如何更好地推進改革舉措系統集成，是下一步上海自貿區的一個重要探索方向🥦，也應當成為下一步自貿區研究的重要內容🌡。
系統集成的必要性和緊迫性今天中國的改革開放👫🏻🚇，已經不同於剛起步階段的改革開放👨🏻🦯➡️：今天的改革開放不再是聚焦在單個領域、單兵突進式的改革開放，多數都需要跨領域、跨部門的協調；今天的改革開放不再主要是增量式的😈、帕累托改進式的改革開放🧘🏼♂️，多數不僅涉及增量🐷，而且涉及到存量（包括既得利益）的調整👶🏻；今天的改革開放不再主要是地方“摸著石頭過河”、中央事後予以背書承認的模式🏂🏿，多數是國家戰略、頂層設計與地方先行先試相結合；今天的改革開放所處的製度環境也已經發生了巨大的變化，比較完備的法律法規和治理框架已經構建🚵🏽♀️。所以，今天全面深化改革，一定會涉及到眾多的領域、法規和部門，這裏的部門既包括中央事權部門，也包括地方事權部門，這裏的法規既包括國家層面的法律法規💺，也包括部門和地方設立的規章和規定等🤦🏻♀️。要順利地推進今天的改革開放🛃，迫切需要各項措施和政策的系統集成👷🏽。
設立上海自貿試驗區🧏，進一步深化上海自貿試驗區的改革開放🍹，是黨中央🤵🏿、國務院作出的重大決策🤸🏻♂️💂🏿，是新形勢下為全國範圍內的全面深化改革和進一步擴大開放探索新途徑、積累新經驗的重要舉措🛀🏽。具體到一些領域👩🏼🚒，例如，加快政府職能轉變🎓、積極探索管理模式創新、促進貿易和投資便利化🤴🏼、形成深化改革新動力、擴大開放新優勢等領域的先行先試♕，上海自貿試驗區對接國家重大戰略以及與上海“四個中心”和具有全球影響力科創中心建設聯動，上述每一項都牽涉製度創新的系統集成。
當前，上海自貿試驗區已經初步建立了綜合性的規則和製度的框架。成效最明顯的、市場主體獲得感和評價最高的，很多正是政策措施系統集成比較好的領域。比如，企業準入“單一窗口”和國際貿易“單一窗口”🌬。上海自貿試驗區企業準入“單一窗口”已經集成了新設外資企業備案🕴、“三證合一🧗🏿♂️、一證一碼”、對外貿易經營者備案⏲、報關單位註冊登記、自理報檢企業備案登記👭🏼、印鑄刻字準許證、法人一證通等事項，基本做到無紙化辦理🥖；上海自貿試驗區國際貿易“單一窗口”由上海市口岸辦牽頭，參與建設的部門包括海關🧙🏽、檢驗檢疫、海事、邊檢💗、發改、商務、交通、經信🧐🙍🏽♂️、金融、郵政🦻🏼、民航🚵♀️、外匯、稅務、食藥監、林業、機場、港務等多個部門👏🏼，集成了貨物進出口、運輸工具申報🫙🧖🏿♂️、貿易許可👈❄️、資質辦理🏓、支付結算以及信息查詢等6大功能模塊，進口平均通關時間較區外減少41.3%⬇️，出口平均通關時間較區外減少36.8%⏸。兩個“單一窗口”👩🏽🍼，都已經作為上海自貿試驗區的經驗向全國復製推廣。
與此同時，上海自貿試驗區建設也存在需要進一步推進的地方。可以發現，進展較慢的、低於預期的👮🏿♂️、市場主體獲得感不強的領域，大多受阻於政策措施缺乏有效的系統集成。從更高的標準和要求來講，上海自貿試驗區已經初步建立了規則和製度的框架，“主幹”都有了💌，但還沒有形成“枝繁葉茂”的製度產品體系🙋♀️。有些領域🧑🤝🧑📓，比如金融開放創新，基本政策的“枝”都有了🧛🏼♂️，但還缺乏實施細則的“葉”✍🏽；另一些領域，流程改善、做法完善😵💫、技術升級等“葉”有了👼🏿📮，但缺乏規則🚴🏽♂️、製度層面的“枝”將其串起來；還有些領域🦦，比如，以負面清單管理模式為突破口探索政府簡政放權、擴大開放和放松管製，積極構建事中事後監管體系🤳🏿，同時不斷提高政府的服務效率，但是對於將“放、管、服”的“枝”如何系統提升和融入“放+管+服”的製度“主幹”還缺乏整體設計，這也需要系統集成。
上海自貿試驗區有條件在政策措施系統集成方面率先探索道路👩🦳、積累經驗，也迫切需要靠政策措施的系統集成來推進自貿試驗區的各項工作。
路徑：兩個“倒逼”💇🏼♀️、兩個“抓手”和兩個保障上海自貿試驗區探索政策措施的系統集成🕊🤘🏼，可以從兩個“倒逼”、兩個“抓手”和兩個保障方面入手📗。
第一🅰️，兩個“倒逼”，分別是績效指標倒逼和製度成果倒逼。
上海自貿試驗區進行總結時🙌🏻，各個部門都可以總結出若幹的創新舉措。但製度創新🙋🏿♂️、各項便利化措施是否有效，最終還是要由自貿試驗區內的市場主體說了算，市場主體的感受度和績效評價是重要標準👍🏽。如果因為缺乏系統集成，導致任何瓶頸或短板出現，企業就會體驗到、感受到績效的差異。目前💆，在貿易便利化、投資便利化、政府職能轉變和金融開放創新等領域，國際上有一些公認的以市場主體感受度和體驗度為導向的績效指標。比如✉️🧑🏽🌾，世界經濟論壇（WEF）《全球競爭報告》中提出的投資者保護強度𓀎、外資企業普遍率🗞、保障金融穩定能力、金融服務有效性、信貸融資便利度𓀀、政府決策透明度等；世界銀行《營商環境報告》提出的開辦企業所需的程序數、時間、成本，貨物通關的時間、成本、所需文件數👱🏻♀️🦶🏽，征信信息深度，解決爭端所需時間📙、成本🤌，司法程序質量等🫶🏿；聯合國《電子政府發展報告》提出的政府數字化管理程度等。上海自貿試驗區可以結合實際情況💊，以自貿區內市場主體的感受度和獲得感為導向，選擇確定一些重要的績效指標，摸清自身水平，對標國際領先水平，確定每年的績效改進目標並下達，以此倒逼相關部門在提高自身效率的基礎上，加強橫向協調🤹🏼👱🏻♀️，促進系統集成📁🧖🏿♀️。
製度創新是上海自貿試驗區的核心任務。中央要求上海自貿試驗區在試驗、探索的基礎上形成製度性成果，一方面便於在全國復製推廣🧗，另一方面，也可以為國家層面的法律修訂、雙邊或多邊FTA協定或BIT協定談判，乃至參與亞太和全球經濟治理以及公共產品供給提供貢獻。上海自貿試驗區建設的《深化方案》就明確提出了推進上海亞太知識產權中心建設👨🏻🦱、打造面向全球的亞太仲裁中心、推進亞太示範電子口岸網絡建設等任務。上海自貿試驗區可以在製度框架已經初步搭建的基礎上，以形成製度性成果為目標，倒逼相關部門將現有的經驗、做法📸、措施等一顆顆“珍珠”，通過總結、歸納、提煉和集成，形成製度性成果的“項鏈”；通過“枝”和“葉”的培育、串聯和並聯🦻🏽、集成和完善，最終形成“枝繁葉茂”、豐滿鮮活的的製度體系。
第二🎛，兩個“抓手”🦅，分別是“牽一發而動全身”的重大項目和典型性、示範性的行業。
目前🧔🏼♂️，上海自貿試驗區一些“牽一發而動全身”的重大項目進展不及預期。有一些項目牽涉面廣🦩、影響巨大🤌🏿，需要諸多部門的協調統籌，因此，推進難度很大，瓶頸、短板不斷出現。但是，一旦這類項目落地運行🫶🏼，可以“一攬子”推進自貿試驗區金融創新開放的許多任務🧝🏻，有一些會涉及諸多領域💁🏻♂️，包括自由貿易賬戶功能的拓展、跨境資本流動的管理、外匯管理體製的創新♊️、擴大人民幣跨境使用📫、擴大金融市場對內對外開放、金融監管的壓力測試，等等。上海自貿試驗區可以這些“牽一發而動全身”的重大項目為抓手🧏🏿♂️，鍥而不舍地“逢山開路、遇水搭橋”，推進政策措施的系統集成，通過使這些項目落地和不斷完善↖️，打開相關領域工作的新局面。
此前🧯，上海自貿試驗區管委會曾進行“走千家企業、聽萬條意見”的活動。企業提出的意見有些是特性問題🧑🏽🌾，但也有相當多的是共性問題⛰。回應和解決這些問題👶🏽，與其“四面出擊”👳🏽，不如“集中突破”♚🫂。例如⚈，張江片區已經選擇了生物醫藥和集成電路兩大產業作為典型性產業。上海自貿試驗區其他片區都可以選擇1-2個代表性、典型性的行業，采取“釘釘子”式🧒🏽、“一抓到底”的做法，與全市正在進行的補短板工作相銜接，系統性地摸查該行業全產業鏈發展過程中的瓶頸和短板，采取多部門聯動、全過程參與的方式解決全產業鏈發展過程中的急難問題🦸♂️🪂，以系統集成的方式促進產業發展。典型性行業形成的經驗再向更多的行業復製推廣👨🏿🌾。
第三，兩個保障🍯，分別是組織保障和製度保障。
上海市設立自貿試驗區推進工作領導小組和金融工作協調推進小組，以及自貿試驗區管委會與浦東新區政府合署辦公等組織創新✋，有效推進了自貿試驗區的各項工作。但是🤦🏿，市場主體反映的政策措施碎片化、“蜂窩煤”等現象🧑🏿⚕️🧑🏼🦳，說明現有的組織架構在跨部門協調👩🦲，特別是與中央事權部門的協調方面仍然存在進一步完善的空間。先行先試改革開放政策措施的系統集成，對完善組織保障提出了更為迫切的需求🌼。上海自貿試驗區😫，一方面可以繼續完善相應的組織架構，更好地發揮自貿試驗區推進工作領導小組辦公室和金融工作協調推進小組辦公室的作用，結合前文提到的績效指標倒逼和製度成果倒逼加強任務督查的力度，同時可以與其他自貿試驗區加強溝通，爭取更好地發揮國務院自由貿易試驗區工作部際聯席會議的作用🚴🏽♂️。
黨的十八屆四中全會提出了“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革於法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要”的基本要求。上海自貿試驗區開創了因改革開放先行先試需要😟、法律法規進行“因地調整”的先例🧑🏻✈️👆🏻，為製度創新提供了法治保障。為更好地促進上海自貿試驗區先行先試政策措施的系統集成，同時能及時將集成的經驗固化和上升為法規🧑🏻🦼，自貿試驗區法律法規“因地調整”的程序還可以進一步優化。比如🧏♀️，全國人大常委會可以建立法律法規“因地調整”的快速程序，可以出臺概括性的授權規定，在“法無明文禁止即為許可”的情況下授權自貿試驗區先行先試等🧑🍳。同時，在體製機製方面可以出臺、修訂或完善相關的規定，比如在修訂《中國（上海）自由貿易試驗區條例》中增加相應條款等。
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