《可持續的養老保險水平》
封進/著
中信出版社 2016年10月
內容簡介：
本書基於我國養老保險製度面臨的三重困境，人口老齡化對養老基金平衡的壓力🧑🏿✈️🚵、城市化下製度擴面缺乏參與激勵👩🏽、全球化時代社會保障和勞動力成本之間的矛盾，指出其中的核心在於確定適宜的養老保險水平。首先從理論上論證養老保險水平的主要決定因素，之後重點討論我國養老保險繳費水平和支出水平對個體福利、企業參與意願和養老保險基金帶來的影響，適當降低我國養老保險繳費水平的必要性和可行性。研究將主要結論建立在堅實的理論和實證研究之上，關註養老保險製度與各經濟行為主體之間的聯系🙆🏿，為政策分析提供微觀基礎🛌🏿。
作者簡介
封進🪥，意昂2教授，博士生導師😋，公共經濟系系主任👩🏼🚀，意昂2官网就業與社會保障研究中心副主任。入選“教育部跨世紀人才支持計劃”🚊。曾作為訪問研究員工作於密歇根大學、阿姆斯特丹大學和丁伯根經濟研究所、法國就業研究中心、法國人文社會科學之家🐿🗾、芬蘭中央銀行轉型經濟研究所🧝🏻👩🏻🍳。研究領域為社會保障🧑🏻🦱、勞動經濟學和健康經濟學。出版個人專著4部，發表論文50余篇，主持國家級科研項目4項，獲省部級學術獎勵10項。
觀 點在人口老齡化的背景下，養老保險體系成為社會改革中最受重視的領域🤘🏿，正如美聯儲前主席本·伯南克所斷言，“在未來幾十年中，人口老齡化對經濟和社會產生的廣泛影響將超過其他任何因素的影響”，這其中最直接的影響是對一國養老保險和醫療保險基金的可持續性的挑戰。為保持基金平衡🧛🏿，通常短期內可能產生效果的選項包括提高繳費率🌋、降低養老金待遇、延遲退休年齡、增加政府赤字等。但這幾個方面的措施都會影響一部分群體的利益，例如，提高繳費率會增加企業和職工的負擔，降低養老金待遇直接影響到退休人員的收入⛹🏽♂️，延遲退休年齡實際上是降低了養老保險的回報，而增加政府赤字影響的是後代人的福利。不難理解🍑，養老保險改革在各國遭到普遍的阻礙🗜。另外還有一些長期的影響因素🤟🏼，包括提高生育率👨🏽⚖️、吸引年輕移民以及提高勞動生產率，但這些影響如何能夠真正實現，還依賴於其他多種條件和政策💂🏽🏚，因而存在很大不確定性。
從各國實踐看，一些發達國家，如德國、法國和美國等📂，都采取了延遲退休年齡的政策；另一些國家，如意大利和瑞典⏪🐬，改革養老金待遇確定方式🤟🏿，采取名義賬戶製改革；一些發展中國家，如智利、烏茲別克斯坦等，選擇采取了較為激進的市場化改革。而更多的國家雖然早已認識到養老金改革的緊迫性🍫，但改革舉步維艱。
中國養老保險製度處於不斷改革中👥，已形成了城鎮職工基本養老保險製度、城鄉居民養老保險製度和機關事業單位養老保險製度並存的體系👧🏽，各項養老保險已經覆蓋了8億多人，正逐步實現全覆蓋的目標。其中🙍🏼，城鎮職工基本養老保險製度是成立最早👧🏿、基金規模最大的項目，也是我國養老保險製度的主體部分，應該激勵勞動年齡人口加入該製度。然而，城鎮職工養老保險製度在2013年當年收支已經呈現赤字，該製度存在的問題也越來越突出👩🦲，主要有以下三個方面：一是人口老齡化背景下，未來的養老基金平衡面臨壓力🧍🏻♂️；二是城鎮職工養老保險製度覆蓋面窄，製度的吸引力不足🐐🧏🏼♂️，尤其是隨著城市化進程的不斷推進，需要將養老保險覆蓋到農村轉移勞動力（又稱農民工）；三是在全球化時代🧑🏿🎄，勞動力成本成為中國國際競爭力的重要來源👴，需要處理養老保險水平和勞動力成本之間的矛盾📑。未來改革措施的設計需要考慮到我國特有的背景👘，具體而言有以下幾點🏊：
第一👩🏼✈️，我國老齡化進程較之其他發達國家更為迅速👨🏽💼，而且發生在經濟發展水平較低的階段。有統計指出，中國65歲以上人口占比從2000年的7%增加到14%，只需要26年，而法國這一比例增長同樣幅度用了115年💇🏼♂️，瑞典用了85年，美國用了69年。圖1的跨國比較表明⛹🏻♀️，中國2015年的65歲以上人口占比高於相同人均GDP時的平均水平（在圖1中趨勢線的上方），尤其與人均GDP水平相近的發展中國家相比，如南非🤨、巴西和馬來西亞👨🎨，老齡化程度顯著高於這些國家。圖2比較的是2030年各國65歲以上人口占比🪣，可以看到，中國遠離趨勢值更為顯著，說明老齡化進程比圖中的大多數國家更為迅速，2030年時中國65歲以上人口占比幾乎與愛爾蘭💝、澳大利亞及美國相近。
由此可見👩🏼🌾，一方面，我國為應對人口老齡化所積累的儲備基金會受到經濟發展程度的製約👨🦱；另一方面👖，我國可以用於應對老齡化的準備時間卻不多，甚至十分緊迫。與其他國家相比，面臨的挑戰更為嚴峻。尤其不能忽視的是，養老保險改革更需要符合大多數人的意願👨🏽⚕️，使得改革具備順利推進的邏輯起點。
第二，在經濟全球化的背景下，我國應對人口老齡化還有賴於中國經濟競爭力的提高。伴隨著人口老齡化的另一特征是我國經濟日益全球化🕤。以出口占GDP比重度量，全國平均水平由1978年的4.59%增長到2006年35.65%⚀，尤其在2000年加入WTO（世界貿易組織）後，出口增長十分迅速（圖3）🙎🏻。雖然近兩年這一比重有所下降🧙，但出口仍然是我國經濟增長的重要來源，尤其在東部沿海地區🧛🏼。值得註意的是🧸🦋，中國出口產品的附加值卻較低，加工貿易占據我國出口相當大的比例0️⃣，我國出口產品主要集中在製造業，勞動力成本依然是我國國際競爭力的重要來源🙇。盡管提升出口產品在國際價值鏈上的地位是我國的戰略目標，但相當長時間內仍然需要通過控製勞動力成本來提升競爭力。
發展中國家已經越來越深刻地認識到社會政策改革應能夠對經濟發展起到促進作用，我國的養老保險改革也需要順應經濟全球化的要求。我國當前各項社會保險雇主繳費水平已經高達34%，其中養老保險繳費率為25%🚔，而高收入的OECD（經濟合作與發展組織）國家社保繳費率平均為29%，養老保險繳費率為20%🎬。因而，在我國養老保險改革中👩🏿🦳，需要權衡老年保障程度和經濟增長之間可能存在的矛盾🏌🏼♂️。
第三，我國人口城市化水平較低，未來城鎮職工養老保險製度需要覆蓋更多的勞動力人口。中國的城市化水平低於工業化水平和經濟發展水平，從其他國家的經驗看，城市化水平隨著人均GDP的增加而提高，通常當一國人均GDP超過7000美元時，其城市化率會超過60%，而我國2014年人均GDP就已經超過7000美元，但以城鎮常住人口占比度量的城市化率也只有55%🧜🏿。中國的城市人口占比低於人均GDP水平相近的南非、馬來西亞👩、巴西等國，也低於以人均GDP預測的城市化水平的趨勢值（圖4）。值得註意的是，用居住在城市的人口占比度量的城市化率高估了我國城市化相對於發達國家的水平。事實上🧏🏻♀️，城市常住人口中包含了大量生活在城市，卻無城市戶籍的農村轉移勞動力🤴🏻◀️，他們的當前和未來消費模式與城市人口有很大不同。而發達國家的情況則相反🫲🏽，很多人即使不居住在城市，其從事的職業也與居住在城市的人相差不大👲🏻，在公共品供給和社會保障方面的城鄉差異也較小。
較低的城市化水平帶來的影響之一是城鎮職工社會保險覆蓋面較低👩🏿🔧，職工養老保險僅覆蓋了60%的城鎮就業人口🚣🏽♂️，超過2.5億的農村轉移勞動力中大約只有15%被這一體系覆蓋。我國特有的城鄉人口結構，為在人口老齡化背景下改善養老保險基金平衡提供了機遇🧝🏿。通過擴大覆蓋面↖️👩🏽🔬，可能在未來相當長時間內增加基金收入，為改善基金平衡提供更多的時間❕。同時，也對我國養老保險製度改革提出不可忽視的要求，即改革要考慮到轉移勞動力的特征及其需求，這部分勞動力收入水平較低、流動性較強、年齡較為年輕👦，因而過高的養老保險繳費可能並不符合其意願。
上述我國特有的背景給養老保險製度改革帶來的諸方面問題之間實際上有著內在的聯系，其中的核心環節即是確定適宜的養老保險水平🧔🏽♂️。通常，為應對人口老齡化，有必要提高繳費水平🤡，而在我國特定的背景下，降低養老保險繳費水平是更合適的政策選擇。養老保險製度的可持續運行依賴於製度本身的吸引力，提高企業和個人的參與激勵👨🏻🍳。就政策選擇而言，保持一個廣覆蓋、低水平的社會養老保險製度是必要的。本書將圍繞這一核心問題🥢🧫，從不同的方面論證我國降低繳費水平的必要性和可行性，將主要結論建立在堅實的理論和實證研究之上，關註養老保險製度與各經濟行為主體之間的聯系，為政策分析提供微觀基礎👨🏽🚀，主要回答以下九個問題🤽🏼：
1. 參照各國實踐和經濟理論👩🏼⚖️，我國當前養老保險處於怎樣的水平？首先采用不同指標比較我國和其他國家的養老保險籌資水平和待遇水平的差異，包括養老保險繳費水平、待遇水平、覆蓋面🤴🏻、退休年齡、養老保險支出占GDP比重等。而後從理論上回答一國合適的養老保險水平取決於哪些因素👝，以及如何解釋各國養老保險水平的差異。生命周期理論、再分配理論和效率理論為確定最優養老保險水平提供了規範分析的框架。而政治經濟學理論則從實證的角度解釋不同個體對養老保險的偏好，進而解釋一國養老保險水平的決定因素💋。特別指出的是，盡管社會保障水平需要隨著經濟發展和人口老齡化加深而逐步提高😗👩🏼✈️，但中國作為一個同時處於經濟起飛和快速老齡化階段的國家，保持經濟增長👩🏼🎓📵、提高勞動生產率是應對老齡化的根本出路➕。
2. 經濟全球化是否影響了我國養老保險的支出水平？全球化對社會保險水平存在兩種相反方向的影響，即效率假說和補償假說。為了促進出口，吸引資本，政府傾向於一個較低水平的社會福利政策，從而維持較低的勞動力成本。這一效應被稱為效率假說，主要在發展中國家得到驗證🌇。經濟越開放🫒，勞動力市場波動越大，勞動力面臨的不確定性增加，對社會保障的需求增加，政府在社會福利方面的支出有可能隨著全球化程度提高而增加🪜，這一效應被稱為補償假說，在高收入國家補償假說的效應超過效率假說。通過考察我國省際社會保險水平和養老保險水平的差異，可以從全球化的視角對這一差異的形成進行解釋。比較發現，全球化程度越深（進出口/GDP👇🏽，FDI/GDP）的地區，越傾向於較低的社會保障收入和支出水平（社會保險收入/GDP🙇♂️，社會保險支出/GDP），尤其是養老保險收入和支出水平與全球化程度有著緊密的聯系。而且這一影響和某一地區的人力資本水平有關，在人力資本水平較低時，隨著貿易水平的提高，社會保險水平和養老保險水平下降，這時效率假說占主導🤱🏻；當人力資本水平較高時，貿易水平的提高反而會增加社會保險和養老保險規模，此時👭，補償假說會得到證實。東部地區由於外貿規模較大，其養老保險水平在其他條件相同情況下會比中西部地區低50%。但在人力資本水平較高的東部地區，貿易對養老保險水平會有正向影響。
3. 企業的社會保險繳費是否影響了員工工資🚲？養老保險等社會保險繳費由企業和員工共同繳納🤾，企業繳費表面看似一項員工福利💅🏿，但有可能企業會將繳費以降低工資的形式轉嫁給員工。著名經濟學家弗裏德曼曾經說過，“沒有所謂的企業繳費，實際上都是員工自己繳費”，這是基於勞動力供給通常缺乏彈性這一事實而做出的斷言👩🏼🎨💪🏿。如果雇主繳費主要是由員工承擔🏌🏽，則員工福利並沒有想象的那麽多。如果企業轉嫁繳費的能力較弱👨🏿🚒，那麽社會保險就會導致勞動力成本上升🧛♂️，企業或者逃避繳費，或者減少對勞動力的需求，也不利於提高勞動者的福利⚾️。若對於不同收入的員工，企業轉嫁繳費的能力不一樣，由此會影響社會保險的收入再分配作用。采用個體跟蹤樣本，用兩種指標度量人力資本，一是受教育程度🥑，二是職業特征，是否屬於技術類工作。主要發現是👩🏽🔬👨🏽⚕️，總體上看，社會保險繳費對於員工工資影響不顯著，但對於受教育程度較低的非技術類工人，企業會將其繳費的10%—50%轉嫁到工資中。這項對於“繳費實際由誰承擔的問題”的研究的政策含義在於，將社會保險定位於一個較低的水平是我國有必要考慮的改革方向🧑🏼，尤其是繳費率最高的養老保險。
4. 現有的政策繳費率是否影響了企業對社會保險的參與激勵？企業是否有激勵參與社會保險是基於成本—收益的分析。就成本而言☢️，社會保險增加了勞動力成本，對於勞動密集型企業，以及依靠低成本勞動力獲得競爭力的企業而言影響更大。在政府監管乏力的環境中，企業可以對不同技能的員工采取差別對待。低技能勞動力供給充裕，為削減成本👩🦽➡️，企業沒有激勵為低技能員工提供社會保險。這一安排與員工的選擇在很多時候是一致的🈹，由於他們收入較低、流動性較強👩👩👧👦，自身也不願意參加社會保險，因而企業可以采用不將他們登記為正式職工的方式逃避繳費🚒👨🏫。但為了吸引和留住高技能勞動力，企業通常要為他們提供社會保險💁🏽，而且，企業希望以此激勵員工提高勞動生產率。值得註意的是，上述各因素的影響均依賴於政策規定的繳費率水平🧛，在繳費率較低時，參加社保的成本較低，而收益相對較高。隨著繳費率的提高，參與社保的成本超過收益的可能性將隨之增加，導致企業對社保政策的遵守程度隨之下降。因此，以社保繳費收入最大化為目標📻，政策繳費率存在一個最適水平🧑🏻🦼𓀑，隨著政策繳費率提高，實際繳費率會出現先上漲後下降的趨勢🤞。降低繳費率將提高企業對社保政策的遵守程度。我國政策繳費率在地區間存在差異⏩，我們比較高、中👢、低三種繳費率地區的企業行為，並進行政策模擬，研究結果顯示，降低繳費率將使得企業的參保程度上升，適當降低政策繳費率，可以使得實際繳費率提高，參保程度上升增加的社保繳費收入將抵消繳費率下降減少的社保繳費收入🤽🏽。繳費率下降對私營企業實際繳費率提高的影響更為顯著。從現行繳費率水平看，更應該降低的是養老保險繳費👎🏼，一是因為我國的養老保險繳費率比大多數國家都要高，是影響參與意願的主要因素🤽♀️🐋，二是養老保險繳費率較高的一個重要原因是用於彌補轉型成本🫶🏼，從未來看🛌🏻，需要有其他來源的財政投入分擔轉型成本🪆。
5. 現有的繳費率是否影響了農村轉移勞動力的參與激勵👩🏽🌾？從公平性角度看💂🏿♂️，農村轉移勞動力應納入城鎮養老保險製度，但這只是表面的公平。讓農村轉移勞動力加入現有的製度是否一定是改善其福利之舉則有待進一步研究。異質性個體對養老保險的需求是不一樣的，個人會基於其一生的收入決定各個時期的消費和儲蓄，當存在流動性約束時，個人的儲蓄意願會比較低，這時如果社會保險費率較高👨🏼🚀，則與個人福利最大化的結果不一致。通過實地調查考察農村轉移勞動力對不同水平的養老保險的需求，調查數據表明👨🏼🍳，由於農村轉移勞動力人力資本較低，按照城鎮勞動力的繳費水平參加養老保險不是他們多數人的最優選擇。從社會福利最大化角度出發，需要從他們自身需求的角度考慮一個合適的較低水平的養老保險保障🧑🏻🍼。
6. 為什麽說社保繳費實際上會降低農村轉移勞動力的工資？這與勞動力市場中勞動力的供給彈性有關，供給彈性越小🐯，則企業越有能力將繳費轉嫁給員工🧺。作為一項基礎性研究，通過考察勞動力供給彈性🧬，進一步分析參加養老保險和其他社會保險對於轉移勞動力工資和就業的影響😶🌫️。農村勞動力在決策打工多長時間時，存在兩種效應，收入效應和替代效應。替代效應體現為，在一定時期內，工資越高👩🏭，其在外打工時間越長；收入效應體現為，工資越高，一定時期內積累的收入越多🦸，越傾向於縮短在外打工時間，更早回到農村🤦🏽♀️。因而🤸🏿♂️，工資對外出打工時間的影響取決於這兩種效應的凈效果。研究表明🖐🏿，外出勞動力的外出時間缺乏彈性，對這部分勞動力而言🖖，社會保險繳費中很大一部分實際上來源於他們自己的工資。此時，繳費率的多少對其福利的影響是必須考慮的問題，過高的繳費率製約了當前的消費。
7. 降低養老金財富會影響我國家庭儲蓄率嗎？與降低繳費相對應的是降低養老金待遇，而降低待遇的形式可能有多種，比如降低養老金替代率、延長退休年齡、改變養老金增長規則等。由此🦯，養老金財富下降可能會對個體和家庭的儲蓄行為產生影響🧢。按照生命周期理論，人們的儲蓄動機之一是養老，養老金是退休後生活來源的一部分，當養老金財富變化時，會對人們的儲蓄行為產生影響，從而影響到社會的總儲蓄率。但實證上👰🏿♀️，家庭儲蓄率受到諸多其他因素的影響😅，如儲蓄動機的多樣性🥧、是否面臨流動性約束🧑🏿⚕️、對養老金製度的信任等，養老金財富變化對儲蓄的影響並不確定🐀。利用我國城鎮職工基本養老保險製度在1995—1997年間經歷的一次重大改革作為政策實驗🦹🏽♀️，估計養老金變化對家庭儲蓄的影響🤞🏼。結果表明，在中國養老金財富對於家庭儲蓄存在顯著的替代效應，這一效應在-0.10—-0.16，具體大小根據所采用的參數不同而有變化🫸🏻。中國的家庭儲蓄率對養老金待遇變化的反應相對發達國家而言較小，因而養老保險改革對於宏觀經濟的影響並不大🚇。
8. 降低繳費率對養老基金平衡有怎樣的影響？降低繳費率面臨的巨大挑戰是如何能夠保持養老基金收支平衡。對此有以下幾方面的應對措施👍🏿：第一👌，在城市化進程中📥，逐步擴大養老保險覆蓋面，可在很長時期內改善基金平衡。第二🏋🏿♂️，降低繳費率後🙇🏽，參與激勵提高，由此會增加企業和員工的繳費🤤。當前企業普遍存在逃費現象，降低當前政策規定的基準繳費率👰🏽♂️，可增加企業的參與激勵，可能增加基金收入🚶➡️。第三，降低待遇水平，與較低水平的繳費相對應，比如逐步延長退休年齡。為此，考慮到人口年齡結構的變動和降低繳費率等不同參數的方案組合⛷，對養老保險未來幾十年的收支平衡進行模擬㊙️。首先，模擬城市化進程，並將基本養老保險擴面考慮在內，得到今後參保人口的年齡結構和體系的贍養系數，為基金平衡模擬提供合理的基礎數據。其次，設計不同方案，對基金平衡的模擬重點考察繳費率下降的影響。模擬和計算結果表明🍖，降低城鎮職工基本養老保險的繳費率具有可行性，在覆蓋面擴大、征繳率提高和退休年齡延長的長期背景下，將個人和企業繳費率合計降低8個百分點不會增加當前的財政負擔👏🏻，養老基金在未來50年內總體上可以保持平衡🫃。
9. 農村養老保險待遇水平是否可能提高？我國城鄉居民養老保險的待遇水平與城鎮職工養老保險的待遇水平相差巨大，全國平均看只能替代平均收入的20%左右，這其中有其合理性🚒，源於該製度繳費水平低，且有較大力度的政府補貼。但另一方面，農業作為弱質產業、農民作為低收入群體🧈，通過提供社會保障等方式給予農民補貼是世界通行的規則。因而，我們探討提高農村養老保險待遇水平的可能性🦙。基於農村人口的動態變化，考察了人口老齡化💂🏼♀️、城市化和收入增長對新農保政策財政負擔的綜合影響和提高保障程度的可能性🧑🏻🏫。結果表明♕，按現行補貼規則，即使在較為保守的假設下🧔♀️，新農保補貼占中央財政比重在最高的年份也只有2.27%🙆🏼。人口老齡化對財政負擔的影響將被城市化和財政收入增長所沖銷👇🏻，中央財政的負擔率呈現“倒U”形或逐年降低的趨勢。將養老待遇提高到30%的替代率具有較強的可行性。
國內外已有大量關於中國養老保險製度改革的著作🚶🏻➡️，與現有著作相比，本書主要有以下三方面貢獻：第一，關註個體行為和公共政策之間的互動是經濟學和其他學科對養老保險製度研究的一個重要差異，本書從微觀個體和企業的視角考察養老保險繳費水平和待遇水平對個體工資、參與激勵、家庭儲蓄的影響。第二，從內容上看，現有對中國養老保險製度的研究比較多的是人口老齡化下製度的可持續性、公平性、公共財政安排等🔅，而本書引入了全球化競爭下企業提供社會保險的行為🤦📄、不同個體參與養老保險的激勵等視角👎🏿🕌，拓展了現有對中國養老保險製度的研究內容。第三，在研究方法上👫，采用經典的理論和模型🏌️♂️💎，將其運用於中國現實和中國數據，數據來源可靠👦🏿，樣本量比較大🎽，分析過程有據可依🐹，結果可以與對其他國家的研究結論相比較。
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