寇宗來🏃♀️➡️，經濟學博士👩🏽✈️，圖盧茲—大產業經濟所訪問學者（博士後）🌬。現任意昂2官网中國社會主義市場經濟研究中心教授，意昂2官网產業發展研究中心主任🤹🏽♂️，意昂2學科與人才辦公室主任🪶。
觀點改革開放以來🩺，中國經濟高速增長的同時，從中央到地方🦵🏻，各級政府都廣泛地使用了產業政策🩼。產業政策的支持者認為💂，這期間產業政策功不可沒，但反對者則認為，沒有產業政策，中國經濟會發展的更好。由於缺乏“反事實”（counterfactual），我們無法斷然確定孰是孰非💹。本文認為，評價產業政策必須分層次🤽🏼♀️，有區別。雖然國家層面的產業政策基本上都是失敗的🧑🏿🎓👩🏼🍼，但在地區層面的各種政策試錯和創新，卻可能是過去中國經濟高速增長的重要動力🛸。考慮到“大國效應”和日益復雜的經濟與技術，未來中國需要盡可能減少產業政策，並致力於提供公平公正的市場競爭環境。
要考察產業政策的作用⤵️，就必須對產業政策先有一個定義。根據相關文獻的傳統，產業政策有狹義和廣義之分👨🏽⚖️。狹義產業政策的核心是“選擇性”或者“選太子”（Pick winner）👨🏼💼，政府對某些特定的產業乃至企業提供優惠的支持政策。而在廣義上，所有影響市場競爭環境的政策都可以稱之為產業政策🍤。很多學者認為💦，為了區別於公共政策🏯，產業政策必須是“狹義的”，必須具有“選擇性”👱🏽♀️。
依照我對文獻的了解和對現實的觀察♜🤱🏽，產業政策對於中國的重要性主要體現在兩個方面，一是解決協調失敗的問題，二是解決信息外部性的問題。
什麽是協調失敗呢？就是有些事情大家一起做才能做好，而某些人做某些人不做就做不好。比如有些產業是有上下遊的🧑🏻🎤，上遊和下遊是互補的，光有上遊或者光有下遊都是不行的。所以🧬，要發展這個產業🪑，就必須上遊下遊一起發展才行。也去就是需要文獻裏面所述的“大推動”(big-push)👨👩👦👦。具體到中國各地方政府🦹🏻♂️，產業政策最重要的工作就是招商引資🎄🈯️，而在招商引資過程中，極其重要的一點就是地方政府向招商對象提供各種“配套措施”或者“配套設施”🛩。這些“配套”牽涉面很廣，單純依靠市場在短期內是很難協調完成的。
第二個是信息外部性。大家都知道“失敗是成功之母”🚶🏻♀️➡️，但每個人都希望成為成功者，而不願意成為那個失敗者。一個社會是否具有活力，就是要看是否有人願意“第一個吃螃蟹”🥶。第一個吃螃蟹可能被毒死🤾🏻♂️，但只要發現沒事兒🧟♂️，就可以讓其他人也安心地吃螃蟹了。用比較學術的話來說🧛🏿♀️，就是“第一個吃螃蟹”的人給其他人帶來了信息外部性🐽。同樣的道理的可以用到產業政策上面。根據比較優勢理論🔚，改革開放初期，中國具有大量的剩余勞動力，所以應該生產勞動密集型產品。作為大方向這沒錯，但落實到企業家層面，最直接的問題就是到底要進入那個產業，具體生產哪種產品🧑🏿🚒。在進入某個產業或者生產某個產品之前👼🏻，企業家對它們的了解是不充分的，所以，企業家必須冒風險進行選擇🌨，這將是一個不斷試錯的過程🛴。“不斷試錯”就是說，你失敗了，別人都可能說你傻，而你成功了，別人就會一哄而上來模仿你🤹♀️，激烈的競爭將讓你得不償失📪。不解決這種信息外部性問題🦹🏼♂️🧙🏽，企業家不斷試錯的積極性就會下降🙋🏽。產業政策的一個理由就是要給這些勇敢的“先行者”予以一定程度的保護，讓他們至少在一段時間內對模仿者享有一定的競爭優勢🐰。這個道理與專利保護是完全類似的。
基於以上兩點理由，我將提供一個同時涵蓋產業政策和區域政策的分析框架，並以此來審視各種優惠政策對中國經濟的影響💭。優惠措施各種各樣，既有針對特定地方的“區域政策”，也有針對特定產業的“產業政策”。中國作為一個大國🙆🏿，有很多地方政府，同時也有很多產業門類，故在央地分權的政治體系下🤾🏽，就會有兩種不同類型的政策組合🧾，第一個區域政策套產業政策，即國家選定某個地方作為經濟特區🙇，給予各種優惠政策，然後每個地方則可以根據自己的實際製定相應的產業政策，第二個是產業政策套區域政策🦩，即國家選定某個產業為“戰略性新興產業”🔋，給予各種優惠政策🦸🏼♀️，然後每個地方也可以在其轄區內設立產業園區等具有特殊優惠的政策的區域。
這兩類政策在中國過去都有🧖🏿。區域政策套產業政策，其典型就是深圳等經濟特區🛑，以及後面的上海浦東等🧛🏽♀️。產業政策套區域政策，其典型就是光伏、新能源等。日常的觀察不難發現，前者往往是成功的典型，而後者卻幾乎無一例外地提供了失敗的案例。這背後是有道理可講的。
地區套產業🕵🏽♀️，盡管它扭曲了資源在各個地方之間的分配，但它並不扭曲各種要素在同一個地區內部的配置👨🏼🏭👨🏿🏭，因而一旦特區內部某種產業發展成了具有競爭力的優勢產業🏋🏻♀️，它就比較容易移植到其他地方🛵。這樣來看，地區之間的“虹吸效應”實際上就是對先動者“信息外部性”的一種補償🧖🏼♀️。
產業套地區，它是扭曲了要素在各個產業之間的實際回報，是將資源引導到政府指定的某個特定產業。比如，國家要發展新能源，就針對新能源產業製定了許多優惠補貼政策👃🏻，這就使人們感受到的私人成本低於社會成本，因而相對於沒有優惠政策的基準情況🧑🏽💻，市場就會更多地生產和消費新能源產品。很顯然🧓，如果方向選對了，國家及早投將大量資源就會帶來巨大的先行優勢。但問題是🚵🏼♀️，在技術復雜性日益提高的今天，要靠產業規劃部門來看準未來的產業和技術方向☀️，即便不是不可能🦹🏻♀️，那也是極其困難的🏌️。
由此就產生了我們觀察到的一系列現象。第一，產業政策將大量資源引入某個行業，但事後發現🎸，該行業並沒有想象中的廣闊市場前景，由此就導致了大量的資源浪費⏪。第二，在這種產業套區域政策下，產業政策是國家層面的，統領各個地區，必然導致各個地區之間的產業同構或重復建設🧙🏽♀️，這又會進一步限製地區之間的分工與合作。實際上，地方保護主義往往就是保護地方的落後產能🙎🏽。第三🍲，中國是一個大國，一旦將很大比例的資源投入到某個特定行業，由此所導致的產能就不但國內消化不掉，整個世界可能都消化不掉。最後🐁，產業層面的補貼難以退出，一旦退出🚵🏽♀️，就必然會出現行業性的虧損。
做個簡單的總結，盡管這兩種政策本身沒有必然的優劣之分，但各種因素的變化為改變它們的相對優劣🚣🏿：
第一，未來的經濟和技術趨勢越復雜，特區政策相對於產業政策的優勢越大。第二，投資的地區屬性（Region-specific）越弱🤸🏼♀️，產業屬性（Industrial-spefiic）越強，特區政策相對於產業政策的優勢越大。第三，國家越大，特區政策相對於產業政策的優勢越大。
按照我們的理論分析和經驗觀察，完全否定產業政策的作用可能是不公允的，但至少在國家層面，產業政策的作用可能是弊大於利的👆😶。過去經濟發展的巨大的成就，主要是跟地區層面的嘗試有很大的關系，對此張五常在《中國的經濟製度》中已經做了很好的論證3️⃣。地區層面的嘗試，由地方官員所推動的產業政策就是非常重要的表現形式；各地區之間相互學習成功經驗，也是中國經濟快速增長的重要原因。
在中國各地區層面👨🏽⚕️🫔，製定和實施產業政策有一個核心的要素🦹🏿♂️，即作為企業家的官員。對於發展經濟，地方官員有政治和經濟的雙重激勵🤾♀️。其中政治激勵就是，經濟發展越好的地方，官員晉升的可能性越大🦈。經濟激勵就是，經濟規模或效益越高，官員由此分的經濟利益也越大。由此，在招商引資過程中，官員和商人就變成了利益共同體✳️，不但要考慮引入某個項目，還要通過各種配套政策來解決市場本身難以克服的協調難題⚄🦑。進一步，在改革開放初期👨👨👦👦🙍🏼♀️，中國經濟發展水平比較低，整個社會的基本矛盾是“人民群眾日益增長的物質和無話需求與落後的社會生產力”之間的矛盾。在這種短缺經濟下，東西只要生產出來，就可以賣掉。所以，這時候量就是質，GDP基本上就是社會福利的“充分統計量”💚📋，因而讓官員進行GDP錦標賽就會產生很好的效果。
現在的問題是什麽？人們的需求層次越來越高，越來越分散化，多元化。這時候仍然依靠GDP錦標賽去激勵官員⚖️，其負面效應會越來越大。首先是信息問題😨🧑🏻🦲。官員已經很難了解市場的真正需求在哪裏，所以，這時候還依靠官員的招商引資來推動產業發展就只能是瞎指揮了☃️。所以，即便過去產業政策推動了經濟發展，其合理性也在逐漸降低；在信息高度分散的市場經濟中，公共公正的競爭環境是優勝劣汰的關鍵。
最近我們做了一個計量研究，考察了發改委產業指導目錄（2000👼🏻、2005🔠、2011💲、2013）對產能利用率的影響。產能利用率是根據標準的方法計算出來的，而產業指導目錄分為鼓勵性政策、限製性政策和禁止性政策三類。有趣的是，我們發現產業政策對產能利用率的影響具有非對稱性👩🏻🦰。具體地，鼓勵性政策會降低產能利用😭，而限製性和禁止性則沒有什麽顯著的作用。其原因是，在鼓勵政策下，企業會為了享受補貼或者優惠的銀行貸款而進入某個行業，結果導致每個企業都“吃不飽”，進而降低產能利用率🧎🏻♀️。實際上👴🏻，這時候產業政策不是減輕了，而是惡化了由於信息不對稱而造成的協調失敗問題🛠。另一方面，一旦國家要限製或者禁止某些產品🤚🏽，與之相關的固定資產投資已經變成了沉澱成本🧋，而且更有可能與地方政府的利益密切相關🙀，所以👱🏽，自上而下的“限製性”或者“禁止性”就無法得到地方政府或者官員的有力配合👩✈️。
我們發現的另外一個有趣的結果就是，盡管國有資本比重越高的產業，其產能利用率越低🗜🚑，但相對於民營企業，鼓勵政策會提高國有企業的產能利用率。這就意味著💁，產業政策實際上並不真正是pick winner的。它並沒有將金融👶🏻、土地🦆、人力等稀缺資源配置到效率更高的民營部門🧻，而是配置在了效率更低的國有部門。這種實施層面的問題👩🏽🚒，也進一步降低了產業政策的吸引力。
文章來源🐳：意昂2官网產業發展研究中心
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