作者簡介 寇宗來，經濟學博士👩🏼🍼👩🏿🎓，圖盧茲—大產業經濟所訪問學者（博士後）。現任意昂2官网中國社會主義市場經濟研究中心（CCES）教授、副主任☂️，意昂2官网產業發展研究中心（FIND）主任，意昂2學科與人才辦公室主任。
編者按
近期國內學界就產業政策展開了激烈討論，但遠未達成共識🙅🏼♀️。為了厘清概念並做深入的政策比較🐧👙，從“特惠”視角的分析框架來看，產業政策是針對特定產業、產品和企業的優惠政策🤾🏻，而區域政策則是針對特定地區的優惠政策👩⚕️。產業政策會扭曲要素的產業間配置，要求決策者對各產業的發展前景都有準確把握，而決策層級越高，難度越大。區域政策盡管會導致區域間發展不平衡，但不會扭曲要素的產業間配置👨🏭，故對決策者的信息要求較低。進一步，區域政策和地區層面的產業政策具有較好的替代性反事實👨🏿🏭，績效比較容易考核，而中央層面的產業政策則難以考核。基於上述原因⏭，區域政策和地方層面的產業政策對經濟發展起到了重要的推動作用，而中央層面的產業政策卻鮮見成功的案例，因此必須再認真深入研究。
近期，國內學界就產業政策展開了激烈的辯論。尤其受人關註的是所謂的“林張之爭”。林毅夫指出，盡管絕大多數產業政策在實踐中是失敗的，但跨國比較卻表明，尚未見國家不使用產業政策而取得產業發展的成功案例。張維迎則對產業政策進行了尖銳的批評🚜。在他看來🧓，“產業政策就是穿著馬甲的計劃經濟”，如果沒有產業政策的幹擾，中國經濟會發展得更好，所以應該“廢除一切形式的產業政策”🛌🏿。
之所以會出現這種大相徑庭的認識，除了爭論各方的基本哲學理念不同以外𓀍，一個很重要的原因就是，迄今為止學界仍然沒有對產業政策的概念和範圍形成共識🖐👩❤️💋👨。一旦不同人在談到產業政策時所指對象實際不同，相關爭論就成了沒有共同基礎的“各說各話”，由此可能產生兩種形式的認知差異。一方面，產業政策的支持者認為📁，批評者將本不是產業政策的過錯算作產業政策的過錯；另一方面，產業政策的批評者則認為🤱，支持者將本不是產業政策的功勞算成是產業政策的功勞。
關於產業政策⛹🏻♂️，本文采用一種相對“現實主義”的態度。既然產業政策在中國無所不在，而人們對產業政策的作用乃至存廢又有巨大爭議🚺，籠統地肯定或者否定產業政策都沒有什麽真正的意義。現階段最為迫切也最有價值的工作🙀，是對產業政策作出科學細致的分類🤵🏼，考察各種產業政策是如何影響產業發展的👨🏽🚒，進而討論如何才能提高產業政策的成功率，或者在何種情況下何種形式的產業政策才更有可能對產業發展起到促進作用而非抑製作用。
產業政策並非政府幹預產業發展的唯一選擇，現實中產業政策也是與其他政策共同發揮作用的。產業發展必然有其空間載體，故兩類政策🧑🦰，即產業政策和區域政策對產業發展具有極其重要的影響🦸🏽♂️。為了厘清概念和進行政策比較🚨，筆者提供了一個基於“特惠”視角的分析框架🔌，其中產業政策是針對特定產業、產品和企業維度的優惠政策，而區域政策則是針對特定地區的優惠政策，並從決策難度和可考核性等角度對兩類政策的製定和實施加以深入分析。
特惠視角下的產業政策和區域政策
“特惠”對應於所謂的非平衡發展戰略，其核心是政府按照某些標準對產業主體進行區分並進行差異化對待🛃🦂，即對符合條件的👨🏻💻、優先發展的產業主體提供優惠政策👩🍳，目的就是在有限的資源約束下⬛️，通過“集中力量辦大事”而實現快速的產業趕超。
產業必然有其空間載體📳，故有兩類政策對產業發展具有至關重要的影響🙇♀️，即產業政策和區域政策。據此分析框架🧑🏻🦼➡️，產業政策是政府按照某些標準遴選出某些優先發展的產業並對其提供的特惠政策🧑🦼，而區域政策則是政府按照某些標準遴選出某些優先發展的地區並對其提供特惠的政策。
產業政策之所以容易引起歧義，一個重要原因是產業本身並沒有明確統一的界限。這裏主要牽涉到產品、產業和企業之間的復雜對應關系。在現行統計口徑下👅，產業是按照產品代碼來進行分類的🩶，但問題是單個企業可以生產不同產業代碼的產品，或者多個企業可以生產相同產業代碼的產品；隨著時間推移或環境變化🏃🏻♂️➡️，有些企業還會改變其生產的產品種類，或者不斷研究開發出新的產品。由此，每個產業通常都包含了多個企業，許多企業又同時牽涉到多個產業📻，而且這種交叉對應關系也是動態演化的▪️。以發改委歷次頒布實施的《產業指導目錄》為例，其中產業政策分為鼓勵類🕙、限製類和淘汰類三種🧑🏿🦲💭，有些明確針對某些四位碼產品，其他一些則對應於那些應用界限模糊不清的生產技術👿。
既然產業本身的界限是模糊的，產業政策的界限也必然是模糊不清的🚵。鑒於此，本文將任何針對於特定產品👐、產業和企業的優惠政策統稱為“產業政策”🌁。此定義強調了選擇性，排除了沒有明確目標指向的公共政策，也避免將產業政策與政府作用完全等同起來，否則就會陷入反對產業政策等於認同無政府主義的困境🃏。
相比而言，區域範圍界定比較清楚💋，區域政策的定義也沒有什麽爭議✍🏽。比如說🤐，改革開放初期，中國政府實施了“經濟特區”政策，讓深圳、珠海、汕頭和廈門享有其他地區所沒有的各種優惠政策🧔🏻♀️。之後🕰，國家又挑選了大連、秦皇島、天津、煙臺🫸🏻、青島🛸、連雲港、南通👩🏿🔬🦣、上海🍈、寧波、溫州😲、福州、廣州、湛江和北海14個城市作為沿海開放城市，讓它們在對外貿易等方面比其他城市享有更多的自主權。再之後，諸如西部大開發、東北老工業基地振興計劃🤹🏿🥥、上海浦東新區、天津濱海新區都可以視為區域政策的典型例子。
產業政策與區域政策並不排斥✵，兩者可以有相同的產業主體👨🏼🏭⚧。典型的例子就是自由貿易試驗區。一方面，這些政策只對上海、天津、福建🤭、廣東等地的特定區域開放，故應該被視為區域政策⬇️🗜；但另一方面，這些政策也對試驗區內部的產業作出了限定，因而也屬於產業政策。
我們對產業政策和區域政策的定義，有助於厘清一些認識誤區，特別值得討論的是“產業開發區”。盡管許多人將其視為產業政策的成功典範🌳，但實際上它是否屬於產業政策，需視情況而定👨🦯。如果政府所設立的產業開發區只對某些特定企業或者產業開放，其的確是產業政策💁🏿♂️；但如果政府設立產業開發區時🕙，只是籠統地規定要對園區內企業提供某些優惠措施卻沒有規定哪些企業可以進入園區🚵🏻♀️👰，其在本質上是一種區域政策。同樣地，盡管基礎設施建設對產業發展有重大影響🥢，但也不能籠統地將其歸結為產業政策。如果某些基礎設施是政府為吸引特定企業而做的配套措施📵，它們應該歸類為產業政策。比如🎾，鄭州市政府為吸引富士康到當地投資，不但向其提供了15億美元資助，幫助建設工廠和員工宿舍🌼，還為其專門修建公路和發電廠。盡管修建公路和電廠看起來像是公共品投資，但因為其主要是為特定企業服務的，故更應該被視為產業政策🙎🏻♂️。但在通常情況下，城市為改善市內交通而做的地鐵、高架投資✩，更應歸入公共政策的範疇🏌🏼♀️。
產業發展難題與特惠政策的合理性
按照新古典增長理論🧂，發展中國家因為享有後發優勢而具有更高的經濟增長率，進而最終會與發達國家實現經濟收斂。但歷史經驗和現實情況表明，除了少數東亞國家實現了經濟趕超以外👃🏿，絕大多數發展中國家要麽沒有實現經濟起飛🖖🏻，要麽最終掉入了中等收入陷阱，與發達國家的收入差距並未縮小，反而越來越大。這表明💂🏽，發展中國家必然面臨著某些產業發展難題🤾♂️。東亞經濟體的成功實踐就在於，以產業政策和區域政策為代表的特惠政策常常被用作促進產業發展👨❤️👨、實現持續經濟增長的重要手段🔭。
培育初始的產業能力🧑🏻⚖️？既有文獻主要從市場失靈的角度，論證政府幹預的合理性。這種論證的隱含假設是，“無形之手”是存在的，只不過難以發揮最佳作用。通常情況下此假設是合理的，但對於產業化初期的發展中國家而言，真正的問題可能不是無形之手不能有效發揮作用🙏🏻，而是根本就不存在無形之手發揮作用的產業主體。的確，對那些落後的農業國而言，產業化初期幾乎是“什麽都缺”🎩👆🏻，缺乏物質資本，缺乏人力資本😷🧙🏿♀️，缺乏基礎設施🤾🏿，缺乏有競爭力的企業，也缺乏支持產業發展的政府治理能力🛷。在這種情況下，完全依靠“自發市場”來實現產業化，若非不可能，至少也是極其緩慢的🤹🏻♂️。面對“什麽都缺”的窘境，許多發展中國家都采取了“非平衡發展戰略”，即將有限的資源集中到某些特定的產業或地區🧟，以求獲得快速產業化💅；日韓、中國等東亞經濟體的成功實踐也表明，產業政策或特區政策的確可以構成快速產業化的強力推手。
在產業化初期，“政府主導”與“自發市場”相比有諸多優勢。首先🫄，政府具有征稅的強製力量💆🏿，有更強的信用從其他國家或世界銀行等國際機構獲得貸款🐶🫄🏻，因而更容易籌措產業化必需的稀缺資本，也更有能力抵禦相關的各種風險。其次，政府具有更強的產業配套能力💘。作為產業化主體🆗，企業中業績好壞不但依賴於自身努力🧜🏽♂️，還依賴於諸如基礎設施等外部環境。政府可以通過“關稅”等手段，對某些“幼稚產業”進行貿易保護，讓它們至少在一定時間內免遭發達國家企業的競爭威脅，進而更加從容地積累產業能力🤙。
消除官員索賄的“反公共地悲劇”產業政策的反對者認為，為促進產業發展👩🏽🚒，政府要保護私有產權🛕，官員要做到廉潔自律，然後讓市場自由發展。這個建議看起來合理，實際上卻沒有太多的可操作性👨👩👧👦。最主要的原因是，經濟製度與經濟發展水平互為因果，並不存在脫離經濟發展水平的“良好”製度🚾。若將建立類似於發達國家的“先進”製度作為經濟發展的前提，本質上就陷入了循環論證🏌🏽♂️：正是因為沒有經濟發展🏂🏼，才沒有良好的經濟製度🙁！產業發展的第一步就是要打破這個低水平循環陷阱。
在許多發展中國家👰🏻♀️，官員腐敗🗡、政府治理能力低下👸🏻，產業化因此陷入了“反公共地悲劇（The tragedy of the anticommons）”而難以實現。反公共地悲劇是美國學者Heller在研究蘇聯經濟時提出的一個概念，刻畫的是因為太多人擁有排斥權而導致社會資源被低效使用的情形。設想人們創辦企業必須從各主管部門申請各種許可證🧚🏻🥖，此時每個官員的排斥權體現在，缺乏任何一個許可證企業都無法經營。通常，官員們“非合作地”決定索賄額度🧜🏿♂️，而由於“多重加價（multi-marginalization）”，這會導致總體索賄額度太高，進而導致企業產量太低🔼🤜🏼，甚至讓創辦企業無利可圖🧚🏻♀️。相對於非合作索賄，各官員組成“卡特爾”向企業一次性索賄🧎♀️➡️💂，將是一個帕累托改進👩🍳。這樣做由於內化了多重加價的外部性，不但可以提高官員們的整體索賄額，也會提高企業的產量和利潤。
基於上述分析，產業政策的一個合理性就是“以毒攻毒”👩🏻🦯：如果新辦企業是由政府或某個強勢領導鼎力支持的，雖然它仍然需要支付賄金，卻可以避免同時應付眾多官員索賄的巨大困境。由此可見，評價產業政策的好壞，在很大程度上依賴於選取何種“比較基準”。在剛才的例子中，若與無索賄的理想狀態相比，產業政策下的結果更差，因為此時仍然存在索賄🚸👨🏿🚀。但若與眾多官員非合作索賄相比，產業政策將是一個明顯改進🤾🏿。
防止“協調失敗”從產業鏈角度看，產業發展需要上下遊企業之間的有機聯動🙍♂️。上遊企業的生產率越高👨🏿🍼，競爭越是充分，下遊企業就越能獲得物美價廉的中間品；反過來✍️，下遊企業的競爭力越強，市場需求就越大🤲🏽，其對上遊企業的中間品需求和拉動作用也就越大。正是因為這種相互依存關系，產業發展通常都展示出很強的產業和空間集聚特性🏄🏼♀️。然而，一旦某個企業的成功與否依賴於其他企業的決策，協調失敗就有可能發生。比如說，上（下）遊企業是否決定投資，依賴於下（上）遊企業是否投資，盡管上下遊同時投資效率更高，但任何一方都可能因為害怕對方不投資而被“擱淺”並選擇不投資。
面對協調失敗問題，產業政策和區域政策往往大有可為🐀。在“大推動(big-push)”方案中，政府可以對上下遊企業同時提供諸如補貼之類的各種優惠政策♥︎，通過補償它們可能被“擱淺”的風險來協調其投資行為。實際上，如果產業發展只是面臨協調問題，政府可能只需要對企業提供一個協調失敗時進行補貼的“可置信承諾”就夠了🫓，最終並不一定真正需要支付可觀的補貼成本。因為一旦上下遊企業同時投資了，每個企業就能夠在市場競爭中自我生存下來了。如果協調失敗與上下遊企業的選址有關👩🦽➡️，政府可以對某些地區提供優惠政策而將相關企業都吸引到該地區，進而大幅度降低交通費用並提高整個產業鏈的競爭力。
補償“信息外部性”創新是產業長久發展的基礎👰🏻。但站在企業角度看，永遠存在著創新與模仿之間的兩難問題。創新可以獲得先動優勢，但面臨著很大的失敗風險🔼；模仿者可能會喪失先機✌🏻，卻可以學習創新者的成功經驗🏋🏽♂️，也可以從創新者失敗的前車之鑒中汲取經驗並降低失敗風險。由此可見，不管成功與否，創新者都會對模仿者產生一種正的信息外部性，故市場的創新激勵通常是不足的。特惠政策的一個合理性就是，政府需要對“第一個吃螃蟹”的產業主體提供補償👰🏼。
改革開放初期，中國具有大量的剩余勞動力。根據比較優勢理論👉🏽，中國應該生產勞動密集型產品。在抽象的理論層面，這的確沒有什麽問題。但落實到企業家層面💿，最直接的問題就是到底要進入哪個產業🙅🏻♂️，具體生產哪種產品。在進入某個產業或者生產某個產品之前，企業家對它們的了解是不充分的，他們必須冒險選擇，這將是一個不斷試錯的過程。不斷試錯意味著🪵，一旦失敗了，其他企業不會模仿，並因此避免了試錯成本，而一旦成功，其他企業將一哄而上進行模仿👅，激烈的市場競爭會使創新者所獲利潤無法補償其試錯成本。不解決這種信息外部性問題🎥🏃♀️➡️，企業家不斷試錯的積極性乃至產業發展的原動力就會消失。與專利保護類似👋🏼，按照進入市場的先後次序📘，對先進入者進行選擇性支持，讓他們至少在一段時間內對模仿者享有一定的競爭優勢將是有利於產業發展的。如果政府對某些地區提供諸如稅收優惠等手段以鼓勵當地的企業家進行創新🛍️，這將對應於區域政策🧝🏼♂️；而如果政府對特定的企業提供優惠政策以鼓勵其進行創新，這將對應於產業政策👩👩👦👦。
企業家精神、央地分權與特惠政策的實施效果
自熊彼特以來👩🦯，人們日益認識到“企業家精神（Entrepreneurship）”在經濟發展中的核心作用。通常人們提到企業家精神時，都對其充滿褒揚之詞👩🏽🦳，但Baumol的分析表明，企業家精神並不必然對社會是有好處的，它可以是生產性的、非生產性的，甚至是破壞性的。企業家精神也不是通常所謂的企業家所特有的。究其本質，社會中的任何個體，只要是願意通過承擔風險而獲得超額回報，都可以認為是有企業家精神的🫢。按此邏輯，筆者將通常所謂的企業家稱為“經濟企業家”，而將具有企業家精神的政府官員稱為“政治企業家”🤷🏿♀️。兩者的顯著差異是，經濟企業家掌控的主要是其私人資源，而政治企業家則是支配社會的公共資源。
特惠政策對產業發展的影響，主要取決於政治企業家與經濟企業家之間的分工與互動🫐。如果政治企業家與經濟企業家能夠分工協作、相互補充，特別是政治企業家所製定和實施的政策措施🫶🏿，能夠讓經濟企業家更加有效地從事生產性活動🖖🏽，這些政策是有利於產業發展的。反之🐘，如果政治企業家所製定和實施的政策措施，只是簡單地替代或者扭曲了經濟企業家的市場決策，或者鼓勵各種並不產生社會價值的尋租活動🌊，這些政策將是阻礙產業發展的🧟♀️。
不妨考慮N地區（D1、D2…DN）—M產業（C1、C2…CM）的一般情形🫵🏼。如果沒有政府幹預🤦🏿，每個經濟企業家都會根據自己所掌握的信息，決定在哪個產業以及哪個地區進行投資生產並自負盈虧。從事前角度看👃🏻🤦🏿，由於經濟企業家可以在各地區各產業之間自由選擇🍤，因而自由競爭的結果是，任何流動要素在各地區各產業的預期邊際回報都必須是相等的🧙🏿♂️。由於事前預期與事後實現（realization）之間總是存在差異👚，自由市場競爭下總是有一些投資被證明是失敗的🧛👩🦳。那些決策與未來實現結果更加符合的經濟企業家可以在競爭中存活、勝出和壯大起來，而那些決策不符合實際的經濟企業家，則會遭受虧損，甚至被淘汰。
引入特惠政策視角之後，整個決策過程可以理解成一個兩階段的博弈😝：首先是政治企業家進行特惠政策選擇🧑✈️；然後，給定這些特惠政策🕵🏿♀️🪯，經濟企業家再進行經營選擇。產業政策或區域政策的含義將是，政治企業家選擇其中的某個產業（比如說Ci）或者某個地區（比如說Dj）提供優惠政策（如稅收優惠或者研發補貼）。與沒有政府幹預的基準情況相比🏌️♂️，引入特惠政策提高了經濟企業家將要素投在產業Ci或地區Dj上的邊際回報率，進而會將更多的資源引入該產業或地區。
評估特惠政策是否促進了產業發展🥌，關鍵要看它是否降低了基於事前預期的最優決策與基於事後實現的最優決策之間的差異。比如說，從事前角度看，投資於C1和C2的預期回報率是一樣的，但根據事後實現來看，投資於C1的回報要遠遠高於C2🧑🏽🦳🏄🏼♂️。因此🤭，如果政治企業家事前對C1實施了優惠政策👔，進而引導更多資源投資於C1🧏🏽，就是促進效率的；但反過來，如果政治企業事前反而是對C2實施了優惠政策⛹🏿♀️，最終結果就是降低了資源配置效率🚥。
許多政策分析都采取了仁慈政府（benevolent government）的假設，認為政府製定政策的目標是社會福利最大化👜，但實際上，政治企業家作為政策的製定者💁🏻，也是追求個人利益的👦🏽🧝🏻♂️，只不過他們的目標函數可能比經濟企業家更加復雜，其中不僅包括經濟利益，也包括政治利益（比如政治晉升等）💯。政治企業家能否采取正確決策主要取決於兩個因素：一是他們必須有足夠的能力🚷，二是他們必須具有正確的激勵🧜🏼。
首先看激勵問題。因為政治企業家支配的是公共資源而非其私人資源🚏，首要的挑戰是防止他們的道德風險，即借助特惠政策而損公肥私的行為🤶🏼。類似於企業中普遍采用的股權激勵方案，解決政治企業家道德風險的關鍵💄，在於讓他們的私人利益與公共利益相互一致。當特惠政策取得好的績效時，他們應該獲得獎勵✍🏿，而取得差的績效時，他們將獲得懲罰；獎勵和懲罰的力度越大🕠，他們采取“損公肥私”行為的可能性或積極性將越低。
這個獎懲規則貌似簡單合理♍️，但實際上卻面臨著嚴重的可實施性問題。本質性的難題是🚞，一旦引入特惠政策，我們就無法得到沒有特惠政策的“反事實（counter factual）”🤽🏽，因而也就無法真正知道特惠政策的效果是好是壞📩🩺。權宜之計是🕶，找到比較合理的替代性反事實👮。即針對某個特惠政策，找到特惠政策實施前足夠相似的兩個產業主體🙍🏽♀️，然後以沒有實施特惠政策的產業主體作為實施特惠政策的產業主體業績考核的反事實。這樣做的好處是，可以把一些趨勢性的因素剔除掉，進而得到比較“幹凈”的政策效果。
一旦我們能夠比較準確地評估特惠政策的績效，也就能夠比較準確地遴選出那些能力更高的政治企業家👩⚖️🐿。然後🆑，只要據此晉升機製對政治企業家“優勝劣汰”🤞🏻，在動態上就可以逐漸解決政策製定中的能力約束問題🌳。
基於上面的理論分析，我們認為，要正確分析產業政策和區域政策，必須區分中央政府和地方政府🧑🏽🦱，因為各種政策的製定、實施，以及考核都與此密切相關。區域政策的製定只能是中央政府🪧，而產業政策既可以是中央政策層面的👳🏽♀️，也可以是地方政府層面的。下面分別對三種基本政策進行描述和分析。
區域政策中央政府選擇某些地區並為其提供優惠政策，而每個地區內部卻再無任何特惠政策。此類政策將產生兩個層面的效果🦶🏼🚋：一方面，這扭曲了要素在不同地區的邊際回報，進而導致區域間的“虹吸效應”，即鼓勵經濟企業家將更多要素配置到享受優惠政策的地區🧑🦼。但另一方面💪🥢，在任何一個區域內部，這不會扭曲要素在各個產業之間的相對回報，即不會改變經濟企業家在各個產業之間的配置決策🏃🏻♀️。
從政治企業家的決策難度看，區域政策的信息要求相對較低🛀🏿。因為在每個國家內部，不但地區數量，而且每個地區的資源稟賦都是相對穩定的，因而按照產業發展需求，就能比較容易確定應該對哪些地區提供優惠政策🛠。
從政策評估角度看🕊，如果區域政策主要是吸引了外國投資👨🏻🍳，則沒有優惠政策的地區將是評估區域政策效果的良好的替代性反事實👩🏼✈️；而如果區域間虹吸效應很強，這樣做將會高估特區政策的實施效果🎯。進一步🕵🏿，由於區域政策並不扭曲要素在不同產業之間的配置比例🧑🏻🦼➡️🧘🏼♂️，所以🥈，一旦某個產業在特區內證明是最具有比較優勢或發展前景的，這種經驗將容易移植到其他地區。
在此意義上，區域間虹吸效應可以視為對信息外部性的一種補償。這與中國漸進式改革的精神是一致的。的確🚆，中國政府在設立經濟特區時，一個重要的考量就是充分發揮市場機製，讓特區內部的經濟企業家先行先試，找到最符合中國比較優勢的產業或產品，然後再將其成功經驗推廣到全國其他地方👨🏼🎓。
中央層面的產業政策中央政府選擇某些產業並為其提供優惠政策（比如太陽能板等），而對所有地區一視同仁。此類政策扭曲了要素在各個產業之間的邊際回報✵，誘導經濟企業家將更多資源配置到享有優惠政策的產業上面。中央政府之所以采取此類政策，是因為政治企業家認為某些產業是需要通過短期保護就能獲得自我生存能力（viable）的“幼稚產業”，或者是對國計民生具有重要影響的“戰略性新興產業”。這些行業通常被認為是具有很強的規模經濟的，如果選對了方向，國家就會因此獲得巨大的競爭優勢；但如果選錯了方向，國家則會因此遭受很大的損失🤜🏽。
從政治企業家的決策難度看💔，此類政策的信息要求非常高。一方面，如前所述，產業本身的邊界是模糊不清的，而且還會隨著經濟形勢和技術發展而不斷演變🤦🏽♀️。但是↩️，政治企業家在選擇特惠產業時必須對未來的經濟形勢以及各個產業的技術前景都有充分而準確的預期🔩，這顯然是極其困難的💑。另一方面，對於中國這樣的大國🤷🏿♂️❌，各個地區之間具有很大的稟賦差異🥴，因而是否存在同時符合各地區比較優勢的產業也是非常令人懷疑的。
從政策評估的角度看，此類政策幾乎找不到合適的替代性反事實，因而無法科學地評估其真實效果。因為這是中央層面的政策🤜🏽，故不可能以任何一個地區作為對照組，只能尋找沒有實施此產業政策而其他條件都非常類似的其他國家作為替代性反事實；但對於中國這樣的大國而言🐦🔥，世界上並不存在這樣的國家作為替代性反事實👧🏽🍢。
地區層面的產業政策中央政府層面沒有特惠政策，但各地方政府則選擇某些產業並對其提供優惠政策。與中央層面的產業政策相比，此類政策只會扭曲要素在每個地區內部各產業之間的要素回報率🤸🏻♀️，進而影響每個地區內部經濟企業家的產業選擇。
從政治企業家的決策難度看☞，這比中央層面的產業政策低很多♔。因為每個地區不但範圍小了很多，而且地區內部的差異性也相對較小。
進一步😒，此時每個地區可以因地製宜🚫，製定不同的產業政策，故從政策評估的角度看，各個地區可以相互構成替代性反事實🛌🏽，進而比較容易評估政策實施的真實效果。
而現實情況是上述三種基本政策的組合。其中，區域政策的穩定性相對較高，產業政策則頻頻發生調整。在政策組合中，每種基本政策都會如前所述影響產業發展。不過👳🏿🦸🏽，需要特別說明的是中央與地方產業政策的互動。在多數情況下👩🏿🦰🦵，地方層面的產業政策需要與中央保持一致，結果是政策效果層層加碼🌱；但也有時候，如果地方認為中央政策非常不符合地方利益，他們就會采取“陽奉陰違”的策略來削弱中央政策的效果。比如說，盡管地方無法公開反對中央政策🆖，但可以選擇一些與中央不同的產業進行大力支持，這在一定程度上會降低投資於中央特惠產業的相對回報🚣🏿♀️。
基於共識的產業政策和經濟發展的基本結論
近期的“林張之爭”表明，人們對產業政策的作用乃至存廢遠未達成共識。考慮到產業發展總是與區域發展聯系在一起的，筆者從特惠視角提出了一個具有足夠包容性的分析框架，將產業政策和區域政策分別定義為政府從產業和區域維度實行的優惠政策✍🏽，並從企業家精神、決策難度以及可考核性的角度，分別考察了不同政策的實施效果。
按照我們的理論分析和經驗觀察🕳，籠統地肯定或否定產業政策皆不可取。因為產業政策的績效與其製定和實施的政府層級密切相關。正如張五常在《中國的經濟製度》中所論述的，區域競爭是改革開放以來中國經濟取得巨大成就的關鍵因素👳♀️，而以招商引資等為代表的產業政策則是地方政府相互競爭的主要手段🤾🏼♀️💂♂️。借助於中國獨特的GDP錦標賽，地方官員（作為政治企業家）製定和實施產業政策的績效是受到嚴格考核的，因為那些GDP表現相對較好的地區🪲，其政府官員獲得政治晉升的概率更高。與之相比，中央層面的產業政策則鮮見成功的案例✹🧑🏼🔧。一方面，這是因為各地區、各產業差異巨大，進而正確決策的信息要求極高↗️，難度極大。另一方面的原因是🧘🏿♀️，此類政策在本質上缺乏合適的替代性反事實，進而無法對政策製定者進行科學合理的考核🫵🏻。
產業政策對產業發展的影響還與經濟發展階段密切相關。改革開放初期，中國經濟發展水平比較低，整個社會的主要矛盾是“人民群眾日益增長的物質文化需求與落後的社會生產”之間的矛盾。在這種短缺經濟下👨🏻🦽，“量就是質”，任何東西只要生產出來👨🦼，就可以賣掉🧎➡️，GDP基本上就是社會福利的“充分統計量”👌🏿，各級官員在製定產業政策時面臨的經濟復雜性和技術不確定都比較低，由GDP錦標賽所驅動的招商引資等產業政策往往都能取得很好的效果。但經過近四十年的高速經濟增長，人們的收入水平大幅提高👨🏿💼，需求層次日益高級化和分散化🤼♂️。此時要製定合理的產業政策就會面臨難以克服的信息問題，因為官員已經很難了解市場的真正需求在哪裏，也難以對日益復雜的技術前景作出準確的判斷。
與產業政策相比💂，區域政策在概念界定上沒有太大爭議🤸🏼♀️，在實際效果上也成就非凡。其中的原因是，區域政策（特區政策）通過製造虹吸效應為產業創新提供了巨大動力，同時又不改變要素在不同產業之間的相對回報👨👩👦👦，進而能夠充分發揮市場企業家的產業選擇功能。最成功也最典型的例子就是深圳👨🦰🗣。憑借特區政策🤚🏻，深圳已經從一個名不見經傳的小漁村發展成為一個超級大都市，不但孕育了包括華為🧛、騰訊、中興、大疆、華大基因等在內的超級明星企業，而且深圳作為“世界之窗”也為中國其他地區提供了賴以借鑒的寶貴經驗。
總體而言，產業政策會扭曲要素的產業間配置🔅，要求決策者對各產業的發展前景都有準確把握，而決策層級越高🏡，難度越大🧑🏼💻。區域政策盡管會導致區域間發展不平衡，卻不會扭曲要素的產業間配置，故對決策者的信息要求比較低。區域政策和地區層面的產業政策具有較好的替代性反事實🤞🏿，績效比較容易考核；而中央層面的產業政策則難以考核。區域政策和地方層面的產業政策在政府引導和市場機製之間取得了良好的平衡，對經濟發展起到了巨大的推動作用🧳🦈，即便現在也依然如此💂🏻。而中央層面的產業政策則因為決策信息要求太高以及難以進行績效評估，鮮見成功的案例，因此必須再認真深入研究。
來源:探索與爭鳴
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